بزرگنمايي:

پیام خوزستان - دکتر یداله مهرعلیزاده، عضو هیات علمی دانشگاه شهید چمران اهواز در یادداشتی که در اختیار ایسنا خوزستان قرار داده است، به بررسی فراز و فرودهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در کشور و ارتباط آن با توسعه کشور پرداخته است.
به گزارش ایسنا خوزستان، در متن این یادداشت آمده است:
"سوژه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا برنامه و بودجه برای بسیاری از محققان و صاحب‌نظران توسعه در ایران حاوی تلخی‌ها و شیرینی‌ها و همچنین درس‌های آموزنده برای استادان مدیریت و دانشجویان و علاقمندان این حوزه است. لذا من تلاش می‌کنم برای توصیف و تحلیل و تفسیر آنچه که در این ساختار و سازمان که یکی از تاثیرگذارترین و قدیمی‌ترین ساختارهای سازمانی کشور ایران بوده، مطالبی را عرض کنم.
هیات وزیران آیین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها را به‌تازگی ابلاغ کرده است. سوال این است که چه تغییراتی در این سازمان در حال ظهور است و این تغییرات چه تاثیری در فرآیندهای توسعه‌یافتگی و یا به تعبیری، گذار از مدارهای توسعه نیافتگی کشور به سمت افق ایران 1404 خواهد داشت؟
سعی می‌شود برای تحلیل مساله، موضوع در چند پرده مختلف واکاوی شود:
پرده اول: ایجاد و توسعه سازمان برنامه کشور
پرده دوم: سازمان برنامه و بودجه بعد از انقلاب
پرده سوم: انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
پرده چهارم: برآمدن دولت تدبیر و امید و احیاء و تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به دو سازمان «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه»
پرده پنجم: بازتعریف سازمان برنامه و بودجه با ساختار جدید
در بررسی اسناد و مدارک سازمانی و گزارش خبرگزاری‌ها و دیدگاه‌هایی که در خصوص این سازمان وجود دارد شواهد و قرائن مختلفی در مورد ماهیت شکل‌گیری و ساختاری سازمان برنامه و بودجه یا مدیریت و برنامه‌ریزی وجود دارد. در ادامه سعی می‌کنم بخشی از این سوابق برگرفته شده از اسناد را مختصرا بیان کنم.
هیات وزیران در جلسه 5/3/1398 به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور، آیین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را ابلاغ کرد. در ساختار جدید پیش‌بینی شده، بازسازی سازمان مدیریت در قالب چهار کارگروه اصلی شورای برنامه‌ریزی کشور و استان‌ها مصوب شده است.
سازمان برنامه و بودجه در سال ١٣٢٧، با هدف نظارت بر اجرای برنامه اول توسعه تشکیل شد و بعدها به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام داد و در دوران حیاتش «بودجه‌ریزی» بر «برنامه‌ریزی» در بسیاری سال‌ها غالب بوده است. قبل و بعد از انقلاب با تغییرات اسمی و ساختاری مواجه بوده است. با این وجود باید سیل تغییرات بعد از انقلاب را بسیار شدید‌تر از قبل از انقلاب خواند. سال ١٣٧٩ سازمان برنامه و بودجه و اداری و استخدامی تلفیق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تشکیل شد. سال ١٣٨٦ این سازمان منحل و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی شکل گرفت. این دو معاونت دوباره در سال ١٣٩٣ با عنوان "سازمان مدیریت" تجمیع شدند. ساختمان بهارستان از زمان ایجاد تاکنون شاهد فراز و فرودهای سازمانی به نام برنامه و بودجه یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده است. سازمانی تخصصی که ماموریت اصلی آن قرار بود موتور محرکه رشد و توسعه منطقه باشد؛ اما سوال اساسی این است که چنین سازمانی تا چه اندازه توانسته به ماموریت و شرح وظایف خود در مسیر برنامه‌های توسعه کشور، افق 1404، اقتصاد مقاومتی و اهداف دهه پنجم انقلاب و ترسیم شده برای گام دوم به صورت بهینه حرکت نماید؟
ارزیابی عملکرد این سازمان عریض و طویل با هزینه‌های اجرایی بالا که معمولاً به منظور برنامه‌ریزی در عرصه درآمد و هزینه استان‌ها، هماهنگی و برنامه‌ریزی جهت توسعه متوازن استانی، رشد بخش‌های مختلف اقتصادی، هماهنگی دستگاه‌ها جهت ایجاد و گسترش محل‌های درآمدی جدید و کاهش هزینه‌ها ایجاد شده است، نیازمند نگریستن از چند پرده و منظر است.
پرده اول: ایجاد و توسعه سازمان برنامه کشور
با تصمیم به طراحی اولین برنامه هفت ساله توسعه در کشور در سال 1327 تاکید بر استقلال سازمان برنامه موقت و حفظ آن از سوی دولت وقت بود. در ابتدای برنامه نوشته شده: «لازم است 1- سازمان مستقلی که تابع تحولات سیاسی نباشد، برای ابتکار و سرپرستی و نظارت در برنامه‌ ایجاد شود.... باید این سازمان از هر نوع عمل اجرایی مستقیم احتراز کند تا جنبه یک وزارتخانه یا یک دستگاه فوق وزارتخانه‌ها یا دولت مستقلی در داخل دولت پیدا نکند..... باید بیشتر مداخله آن جنبه مطالعه و شور و نقشه‌کشی و تدوین مقررات و راهنمایی و هماهنگ کردن عملیات دستگاه‌های اجرایی و نظارت در اجرا و پرداخت هزینه باشد. عملیات اجرایی به‌عهده وزارتخانه یا بنگاهی خواهد بود که تا کنون عملیات متشابه انجام می‌داده است. در مواردی که چنین دستگاهی وجود نداشته باشد، بنگاه مخصوص برای انجام این مقصود مجزا از سازمان برنامه ‌ایجاد خواهد شد."
همچنین در برنامه مصوب، بیش از نیمی از مواد برنامه ناظر بر ایجاد نهادهای لازم برای هدایت، اجرا، نظارت، اصلاحات سازمانی، حقوقی، مالی و تسویه حساب‌های برنامه است. در ماده 8 و 9 برنامه پیش‌بینی شده ‌است که سازمان مستقلی که دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی باشد، به اسم سازمان برنامه برای مراقبت و نظارت بر اجرای برنامه عمرانی کشور تاسیس شود. نکته مهم این است که مصوبه 19 مرداد 1325 را می‌توان اولین پیشنهاد رسمی و مصوب برای ایجاد سازمان برنامه در ایران قلمداد کرد.
در توسعه سازمان برنامه نقش‌آفرینی ابوالحسن ابتهاج نظریه‌‌پرداز، مبلغ و معمار اصلی برنامه¬ریزی در ایران قابل توصیف است. بر اساس قانون برنامه هفت‌ساله اول با پایان برنامه، دوران فعالیت سازمان برنامه به اتمام می‌رسید، ولی برای ادامه فعالیت سازمان برنامه، پیش‌بینی لازم در برنامه دوم صورت گرفت. بر اساس موادی در قانون برنامه هفت‌ساله دوم، سازمان برنامه مسوول اجرا و نظارت بر پیشرفت برنامه دوم شد و تشکیلات و موقعیت آن به شکل سابق باقی ماند و به‌طور مستقل و زیر نظر مدیرعامل به فعالیت خود ادامه داد. سازمان برنامه تا آن زمان از نظر ساختار سازمانی، مدیران متخصص و تیم کارشناسی ضعیف بود و در انجام ماموریت خود توانمندی لازم را نداشت. ابتهاج پس از شروع کارش تصمیم به توانمند کردن سازمان گرفت. از نخستین اقدامات او جهت فعال کردن سازمان برنامه، تاسیس دو دفتر فنی و اقتصادی بود. ابتهاج عقیده داشت که کارکنان این دو دفتر سازمان می‌بایست کارشناسان تراز نخست جهان، خواه ایرانی خواه خارجی باشند. در همین راستا، دومین اقدامی که ابتهاج به آن توجه و اهمیت ویژه‌ای داد، تشکیل یک تیم کارشناسی متخصص در سازمان برنامه بود و چون اعتقاد داشت که مدیران و کارشناسان سازمان باید از بهترین‌ها در جهان باشند، اقدامات گسترده‌ای به همین منظور انجام داد و در این زمینه موفقیت چشمگیری به‌دست آورد.
ابتهاج علاوه بر کارشناسان خبره خارجی، در مسافرت به خارج از کشور اقدام به تشویق و دعوت از جوانان تحصیل‌کرده ایرانی در دانشگاه‌های اروپا و آمریکا کرد. از صاحب نام‌ترین تحصیل‌کردگان ایرانی خارج از کشور که ابتهاج موفق به جذب آن‌ها در سازمان برنامه شد و یک تیم متخصص تقریبا 20 نفره را تشکیل دادند، می‌توان از خداداد فرمانفرماییان، دکترای اقتصاد از دانشگاه استنفورد با گرایش برنامه‌ریزی اقتصادی در کشورهای در حال توسعه، رضا مقدم دکترای اقتصاد از دانشگاه استنفورد، منوچهر گودرزی دکترای مدیریت از دانشگاه پریستون، عباس قزلباش دکترای اقتصاد ریاضی از آمریکا، فرهاد قهرمان دکترای اقتصاد کشاورزی از دانشگاه ویسکانسین، حسین علم دکترای اقتصاد از دانشگاه سیراکیوس، بهمن آبادیان دکترای اقتصاد با گرایش برنامه‌ریزی کلان از هندوستان، عبدالمجید مجیدی دکترای حقوق از پاریس، محمد صفی‌اصفیا دکترای معدن از پاریس و عضو هیات علمی دانشگاه تهران و مهدی سمیعی لیسانس حسابداری از موسسه حسابداران خبره لندن نام برد.
ابتهاج که همواره اجرای یک برنامه را کلید شکستن دور باطل فقر و قرارگرفتن اقتصاد ایران در مسیر رشد و توسعه اقتصادی می‌دانست، حالا با اجرای دو برنامه که یکی از آن‌ها با مدیریت او اجرا شده بود، بهبود اقتصادی قابل لمسی ایجاد نکرده‌ بود و برای بارور شدن پروژه‌های اجرا شده برنامه، احتیاج به زمان، اعتبارات بیشتر و اجرای پروژه‌های تکمیلی داشت. این وضعیت باعث تسلط دولت بر سازمان برنامه شد که آن را رقیب خود در امور کشور می‌دانست. دولت منوچهر اقبال طی سال‌های 36 تا 39 برای ادامه برنامه عمرانی که با مشکل کمبود اعتبارات روبه‌رو شده‌ بود، با تهیه لایحه‌ای در 26 بهمن 1337، تغییر ساختار سازمان برنامه را در دستور کار قرار داد و با تصویب لایحه دولت در مجلس، سازمان برنامه زیر نظر نخست‌وزیر قرار گرفت و مدیرعامل آن قائم‌مقام نخست‌وزیر شد. همزمان با این تحول ساختاری مقرر شد اصلاحاتی در ارکان سازمان برنامه و تغییراتی را در فعالیت‌های آن که به شدت درگیر کارهای اجرایی شده ‌بود، ایجاد کند.
تغییرات و اصلاحات فوق عبارت ‌بودند از تبدیل سازمان برنامه به اتاق فکر و کمیسیون برنامه‌ریزی، واگذاری کارهای اجرایی به وزارتخانه‌ها، مرخص کردن شرکت‌های مشاور خارجی، ایجاد شرکت‌های مشاور ایرانی و تامین نیروی انسانی متخصص برای وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی که کارهای اجرایی را انجام می‌دادند.
در ماه‌های آخر برنامه چهارم، به منظور هماهنگ کردن برنامه و بودجه و هدایت بهتر اقتصاد کشور در تاریخ 5 اسفند 1351 قانون برنامه ‌‌و بودجه کشور به تصویب مجلسین رسید. قانون برنامه ‌‌و بودجه کشور دو رکن داشت. رکن اول آن شورای اقتصاد بود که تشکیل می‌شد از وزرای دارایی، اقتصاد، کار، کشاورزی، تعاون و وزیر مشاور. رکن دوم آن، سازمان برنامه ‌و بودجه بود که موسسه‌ای بود دولتی و رییس آن توسط نخست‌وزیر انتخاب شده و سمت وزیر مشاور داشت. در این قانون پیش‌بینی شده‌ بود سازمان برنامه ‌و بودجه زیر نظر نخست‌وزیر فعالیت ‌کند‌ و وظایف آن تهیه برنامه‌های عمرانی و تهیه‌ و تنظیم بودجه کل کشور باشد. بدین ترتیب سازمان برنامه از یک سازمان موقتی که برای نظارت بر اجرای اولین برنامه عمرانی هفت‌ساله ایجاد شده ‌بود به یک سازمان دائمی در راس امور اقتصادی کشور تبدیل شد.
سازمان برنامه از سال 1350 اقدام به تاسیس دفتر برنامه‌‌ریزی در چهار منطقه 6‌، 9، 10 و 11 کرد و مقدمات تاسیس دفاتر برنامه‌‌ریزی در هفت منطقه دیگر از مناطق یازده‌‌گانه کشور را مهیا کرد. در سال 1351 با کنار گذاشته شدن برنامه ملی- منطقه‌ای بر‌اساس منطقه‌‌بندی یازده‌‌گانه کشور، دفاتر برنامه‌‌ریزی در مرکز 14 استان و فرمانداری کل، دایر شد و در سال 1352، دفاتر برنامه‌‌ریزی در کلیه 23 استان کشور در آن زمان تاسیس شد. از ابتدای شروع برنامه پنجم عمرانی با تغییر نام سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه، دفاتر برنامه‌‌ریزی استان‌ها، شعب سازمان برنامه و بودجه در مرکز استان‌ها شدند و وظایف سازمان را در استان‌ها برعهده گرفتند.
دفاتر سازمان برنامه و بودجه پس از استقرار در مراکز استان‌ها، فعالیت‌های خود را شروع کردند. مهم‌‌ترین فعالیت این دفاتر انجام مطالعات برای تهیه آمار و اطلاعات نسبتا جامعی از کلیه منابع اقتصادی و اجتماعی استان‌ها بود. حاصل این مطالعات منطقه‌ای، تهیه شناسنامه استان‌ها، شامل مشخصات منابع طبیعی، آب و هوا، جمعیت و وضعیت موجود کلیه بخش‌های اقتصادی است. بر‌اساس این آمار و اطلاعات جمع‌آوری شده، دفاتر سازمان برنامه و بودجه در استان‌ها در فاصله زمانی سال‌های 1354 تا 1356 اقدام به تهیه برنامه توسعه منطقه‌ای در سطح استان محل استقرار خود کردند. عنوان این برنامه‌ها «‌برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی استان» بود و بیشتر برای اجرا در برنامه ششم توسعه اقتصادی در نظر گرفته شده بود. اسناد این برنامه‌ها توسط سازمان برنامه و بودجه منتشر شده است.
سال پایان برنامه پنجم یعنی 1356و سال شروع برنامه ششم یعنی 1357 با تحولات اجتماعی- ‌سیاسی و حوادث قبل از پیروزی انقلاب اسلامی همراه شد و به همین دلیل برنامه ششم عمرانی فرصت اجرا پیدا نکرد. تغییر پیاپی دولت‌ها یا به تعبیر دیگر پنج دولت در مدت 17 ماه به تغییر پیاپی رییس سازمان برنامه انجامید. در این مدت سازمان برنامه 5 رئیس به خود دید و مهران، آخرین رییس سازمان برنامه قبل از انقلاب بود.
پرده دوم : سازمان برنامه و بودجه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی
سوابق منتشره در زمینه جایگاه این سازمان بعد از انقلاب اسلامی نیز نمایانگر تغییرات گسترده است. در ابتدای انقلاب با تشکیل دولت موقت از سوی مهندس بازرگان، ابتدا علی‌اکبر معین‌‌فر دارای مدرک کارشناسی ارشد راه‌ و ساختمان از دانشگاه تهران به سمت ریاست سازمان برنامه انتخاب شد. دوره ریاست او حدود 7 ماه طول کشید و در مهر‌ماه 1358 عزت‌االله سحابی ‌دارای مدرک کارشناسی ارشد از دانشگاه تهران جانشین معین‌‌فر شد و حدود ده ‌ماه رییس سازمان برنامه بود و در تیرماه 1359 موسی خیر دارای مدرک کارشناسی ‌ارشد الکترونیک به ریاست سازمان برنامه انتخاب شد و کمتر از یک‌سال در این سمت حضور داشت.
البته در سال 1360 برخی جریان‌ها به دنبال انحلال سازمان برنامه بودند و می‌خواستند سازمان را به یک دفتر یا گروه در محل نخست وزیری وقت تشکیل دهند و کار بودجه را در آنجا متمرکز کنند، ولی پس از تجربه کوتاهی شهید رجایی متوجه این نکته شد که زمان جنگ و مشکلات عدیده عظیم، موقع مناسبی برای این گونه اقدامات نیست. دولت شهید رجایی دکتر محمدتقی بانکی را مامور بازسازی سازمان برنامه کرد. او حدود 3‌ سال در سمت مدیرعامل سازمان برنامه فعالیت کرد. در دوران مدیریت محمدتقی بانکی، تشکیلات سازمان برنامه کمی انسجام خود را بازیافت و فعالیت‌های آن گسترش یافت. در همین دوران و با وجود جنگ تحملیی سازمان اقدام به تهیه اولین برنامه توسعه پس از انقلاب کرد. این برنامه در سال 1361 برای اجرا در دوره پنج ‌ساله 66- 1362، تهیه و به تایید شورای اقتصاد و به دنبال آن در تیرماه سال 1362 به تصویب هیات دولت رسید و آماده تقدیم به مجلس شد.
این برنامه پس از طرح در مجلس شورای اسلامی و انجام بررسی‌های مقدماتی بنا به مجموعه شرایط کشور در آن دوران متوقف ماند و به تصویب مجلس نرسید و امکان اجرا نیافت. این برنامه، بعدها به برنامه صفر توسعه معروف شد. از شمار نکات مهم این برنامه، تدوین برنامه بازسازی مناطق جنگی بود.
سال 1363، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تغییر وضعیت داد و مسعود روغنی زنجانی دارای مدرک کارشناسی ارشد اقتصاد از امریکا توسط نخست‌ وزیر وقت به سمت قائم‌ مقام نخست‌وزیر در سازمان برنامه منصوب شد. انتصابی که به ‌رغم ایجاد تغییر و تحولات گسترده در سازمان برنامه و تغییر دولت‌ها، بیش از 13 سال دوام آورد. پس از حدود 8 ماه فعالیت روغنی زنجانی در سمت قائم ‌مقامی نخست ‌وزیر، در 1364 به عنوان اولین وزیر برنامه و بودجه انتخاب شد و در این سمت تا 1368 فعالیت کرد. در دوران وزارت روغنی زنجانی یک تیم اقتصادی منسجم از هواداران اقتصاد آزاد در سازمان برنامه شکل گرفت که توانست توانمندی خود را در شناخت عملکرد اقتصاد ایران نشان دهد. این گروه هوادار اقتصاد بازار، با مطالعه اقتصاد ایران و تئوریزه ‌کردن پیچیدگی‌های آن بر‌اساس اصول علم اقتصاد و پیش‌بینی‌های قابل قبول خود از عملکرد اقتصاد ایران توانست شرایط و زمینه تغییر وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و خیزش آن به راس اقتصاد ایران را هموار کند.
با یک دست کردن تیم رهبری سازمان برنامه و هماهنگ شدن تیم اقتصادی دولت اول سازندگی با آن، آمادگی و شرایط لازم برای سازمان برنامه جهت مدیریت دوران گذار اقتصاد به شدت دولتی شده و به‌ شدت آسیب ‌دیده از جنگ به سمت اقتصاد بازار مهیا شد.
پس از خاتمه دوره دولت سازندگی، پس از انتخابات خرداد 1376، دولت اصلاحات سرکار آمد و درپی آن محمد علی نجفی دانشجوی دکترای ریاضی از دانشگاهM,I,T آمریکا‌ در اول شهریور سال 1376 به سمت رییس سازمان برنامه انتخاب شد. پس از خاتمه برنامه دوم، در دوران ریاست محمد علی نجفی، برنامه سوم توسعه اقتصادی-‌ اجتماعی و فرهنگی ‌جمهوری اسلامی توسط کارشناسان سازمان برنامه تهیه شد.
در سال 1379 سازمان اداری و استخدامی و برنامه و بودجه در یکدیگر ادغام شدند و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را شکل دادند. سال ١٣٧٩، دولت با استناد به لزوم کوچک‌سازی دولت و تجمیع تصمیم‌گیری‌ها در حوزه‌های مرتبط با این دو سازمان رای به ادغام این دو و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی داد اما در عمل این سازمان عمر چندان طولانی‌ای نداشت و در حیات خود با انحلال روبه‌رو شد.
با ادغام سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور استخدامی کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد شد. با این ادغام حوزه فعالیت سازمان گسترش بیشتری پیدا کرد و علاوه بر تخصیص اعتبارات، تخصیص بخش بزرگی از نیروی کار بخش دولتی اقتصاد کشور را نیز برعهده گرفت. این امر عمدتا برای پیشبرد سریع‌تر اصلاح ساختار دولت و همچنین پیاده‌سازی بودجه‌‌ریزی بر مبنای عملکرد صورت گرفت، اما مخالفان بسیاری نیز داشت، مخالفانی که معتقد بودند نباید سازمانی تخصصی و کارشناسی با بزرگ شدن وظایف اصلی‌اش تحت شعاع کارهای دیگر قرار گیرد.
در خرداد سال 1379 محمدرضا عارف دکتری برق از آمریکا توسط رییس دولت اصلاحات به ریاست سازمان برنامه منصوب شد که تا پایان دولت اول اصلاحات در این سمت باقی ماند. پس از انتخابات خرداد1380 و تشکیل دولت دوم اصلاحات، محمد ستاری‌فر با تحصیلات دکتری اقتصاد با گرایش برنامه‌ریزی و توسعه در آمریکا به ریاست سازمان برنامه انتخاب شد. در سال پایانی برنامه سوم سال 1383 اولین تولید سازمان مدیریت و برنامه‌‌ریزی یعنی برنامه چهارم توسعه اقتصادی-‌ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی تهیه شد. این برنامه با رویکردی متفاوت نسبت به برنامه‌های قبلی، برای اجرا در یک دوره پنج‌ساله ‌1388-1384 تهیه و به هیات‌ دولت ارائه شد.
برنامه چهارم توسعه در اسفند 1383 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. سال 1383 محمد ستاری‌فر از ریاست سازمان کناره‌ گرفت و معاون اقتصادی او، حمیدرضا برادران شرکا ‌دکتری اقتصاد از دانشگاه فلوریدای آمریکا به سمت ریاست سازمان برنامه انتخاب شد که تا پایان عمر دولت دوم اصلاحات، سازمان برنامه را اداره کرد.
پرده سوم: انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
یکی از اقدامات محمود احمدی‌نژاد در زمان روی کار آمدن، انحلال یا تعطیلی سازمان برنامه و بودجه کشور بود. دولت نهم ابتدا در آبان 1386 شعبات استانی سازمان برنامه را از آن جدا و به استانداران سپرد و در 18 تیرماه 1386 کل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را منحل و به فعالیت آن خاتمه داد. بعد از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، محمود احمدی نژاد در نهاد ریاست جمهوری دو معاونت برنامه‌‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت سرمایه انسانی و توسعه مدیریت را تشکیل داد که اولی نقش و وظایف سازمان برنامه و بودجه سابق و دومی نقش سازمان امور اداری و استخدامی سابق را برعهده داشتند.
احمدی‌نژاد در سفر استانی خود در قزوین اعلام کرد که آن فکر، الهام‌گرفته از اندیشه‌های شهید رجایی بوده است. اما پای آمریکایی‌ها هم به این ماجرا کشیده شد، چه آنکه احمدی‌نژاد گفت: سازمان برنامه توسط آمریکایی‌ها در سال 1328 تأسیس شد و بالطبع چون توسط آمریکایی‌ها تأسیس می‌شود، بنابراین در جهت پیشبرد اهداف آنان هم بوده است. افرادی که در سازمان برنامه کار می‌کردند بسیاری از آن‌ها انسان‌های پاکی بودند، اما مبنای برنامه‌ریزی سازمان برنامه وارداتی، اقتباسی بود از غرب و از آن سوی مرزها منتقل می‌شد. بالطبع وقتی سازمانی توسط آمریکایی‌ها ایجاد می‌شود، اهداف آن به جز نابودی اقتصادی و جلوگیری از رشد و توسعه کشور چیز دیگری نبوده است. احمدی‌نژاد در سخنرانی‌های خود پیرامون انگیزه‌اش از انحلال سازمان برنامه و بودجه ادامه می‌دهد: از دل این سیاستگذاری‌ها بود که شش برنامه خانمان‌برانداز طاغوت درآمد که یکی از آن‌ها باعث نابود شدن کشاورزی خودکفای ایران و نیز آسیب زدن به فرهنگ آرمانی ملت ما و به ذلت کشیدن ملت ایران در برابر قدرت‌های جهانی بود.
در زمان احمدی نژاد دلایل زیر برای انحلال و تعطیلی سازمان مدیریت کشور مطرح شد:
- سازمانی امریکایی است و قصد آن تخریب نظام برنامه‌ریزی و عقب نگهداشتن کشور است.
- وجود بوروکراسی پیچیده و طولانی شدن فرایند برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی و در نتیجه اتلاف منابع مالی کشور و کاهش سطح انعطاف‌پذیری در تصمیم‌گیری‌های اساسی برای توسعه کشور
- سنتی عمل کردن سازمان مدیریت و عدم درک درست سازمان مدیریت از شرایط روز اقتصاد ایران/ گفته شده که متأسفانه مدیران سازمان مدیریت، هیچ گاه درک درست و جدیدی از شرایط پس از انقلاب نداشتند و با همان عینک سیاسی و سنتی قبل از انقلاب به قضایا نگاه می‌کردند.
- وجود روابط به جای ضوابط و تمرکزگرایی و رابطه‌گرایی در تخصیص منابع ملی به استان‌های محروم و کم برخوردار
- شکل‌گیری کانون‌های فساد مالی در تخصیص منابع استانی و پروژه‌ها در دولت و نمایندگان مجلس
- تبدیل شدن سازمان به عامل سوم تصمیم‌گیری در کنار وزارت اقتصاد و بانک مرکزی برای اخذ تصمیمات مهم و بروز ناهماهنگی مدیریتی در اقتصاد کشور
"انحلال نظام تدبیر" عنوان کتابی است که به اهتمام دکتر فتح‌اله آقاسی‌زاده منتشر شده است. این کتاب به‌طور اختصاصی به پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دوره دولت نهم پرداخته است و ابعاد و زوایایی از موضوع را بررسی و پیش چشم پژوهندگان حوزه مدیریت و برنامه‌ریزی نهاده است. فتح اله آقاسی‌زاده مولف کتاب در بررسی پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مواردی را بیان داشته که در این پرونده، چند گزاره جدی و قابل تامل است:
"احمدی نژاد به اتکای سوابق و تجاربش مایل بود این سازمان، در زمان ریاست جمهوری‌اش کوچک و کوچک‌تر شود. به‌نظر می‌رسد احمدی نژاد این سازمان را مخل توسعه کشور می‌دانست.
احمدی نژاد شخصا خود را واجد نگرش‌های لازم برای سکان‌داری برنامه و بودجه می‌دانست و ضرورتی نمی‌دید سازمان مستقلی برای برنامه و بودجه وجود داشته باشد یا حداقل برای احمدی نژاد برنامه و بودجه‌ای مستقل بنویسد.
از منظر احمدی نژاد و به اتکای قانون اساسی، اختیار برنامه و بودجه در دستان رئیس جمهور بوده و سازمان برنامه و بودجه موظف به اجرای مدل رئیس جمهور است.
احمدی نژاد برای اجرای مقاصدش، ترجیح داد سازمان را به معاونت تبدیل کند و سطح و هدف آنرا از راهبری توسعه به کارگزاری توسعه منطبق بر دیدگاه رئیس دولت تغییر و تقلیل دهد.
احمدی نژاد سازمان را مخل اهدافش تلقی می‌کرد و کارگزاران آن سازمان را مومن به مدلش تشخیص نمی‌داد یا به آن‌ها اعتماد نداشت. برای همین ترجیح داد در پناه یک فضاسازی ارزشی و ایدئولوژیک، به تخریب سازمان یا تقلیل ارزش آن بپردازد و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی را جایگزین آن نماید.
در این کتاب تفکر احمدی نژاد در انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی رازآلود، فاقد صداقت و واجد دو انتقاد بزرگ بوده است:
اول اینکه ایشان و همراهانش با سوار شدن بر امواج انقلابی‌گری، مدل‌شان را اجرا کردند که به‌نظرم این از منظری آرمانی، صادقانه نبود. طرح اتهاماتی چون سازمان غیرانقلابی یا آمریکایی منصفانه هم نبود. احمدی‌نژاد خیلی ساده می‌توانست انحلال این سازمان را اعلام کند و ضرورتی برای آن ادبیات‌سازی‌ها نبود. او به‌واسطه فضای موید آن سال‌ها و پشتیبانی‌های مستحکم غیر قابل خدشه، می‌توانست خیلی ساده و رو راست بگوید من خودم مایلم حوزه برنامه و بودجه را راهبری و مدیریت کنم.
انتقاد دوم اینکه احمدی نژاد در ساختن بنای جایگزین، هیچ اهتمامی مصروف نکرد و عملا با گماردن چهره فاقد پارادایم روشنی چون ابراهیم عزیزی، اندازه و محتوای معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی را به کمترین حد ممکن در ساختار اداری ایران تقلیل داد. حق این بود که از تغییر سازمان یا انحلال آن، اتاق فکر و اندیشه‌ای حداقل در قوه مجریه شکل گیرد، اما قطعا احمدی نژاد برای این کار هیچ گامی برنداشت و این در حالی بود که او ادعای تشکیل اتاق فکر و اندیشه را داشت. اقدام احمدی نژاد اگر عالمانه و هوشمندانه مدیریت می‌شد و اگر او خود به آرمان‌هایش مومن می‌بود و آرمان‌ها را به‌عنوان ابزار و پوسته تبلیغاتی اقداماتش به‌کار نمی‌بست، می‌توانست اقدام مبارکی باشد.
گرچه بعدا مصاحبه با مرتضی الویری که 4 سال معاون سازمان برنامه و بودجه در زمان نخست‌وزیری میرحسین موسوی بوده است روشن ساخت که اساساً هیچ‌گاه بحث انحلال مطرح نبوده و فقط بحث بر سر اصلاح ساختار بوده است. او اظهار داشت که "... من در زمان شهید رجایی و در مجلس اول شورای اسلامی رئیس کمیسیون صنایع و معادن بودم، در عین حال در مورد بسیاری از فعالیت‌های شهید رجایی به دلیل رفاقت و نزدیکی که با ایشان داشتم مطلع بودم و در جریان تفکرات و تصمیم‌های ایشان بودم. مطلقاً شهید رجایی معتقد به انحلال سازمان مدیریت نبود و به طور قطع اعلام می‌کنم که این یک تهمت به شهید رجایی است و ایشان هرگز به دنبال انحلال سازمان مدیریت نبودند. در یک مقطعی تعویض مدیریت صورت گرفت و آقای خیر به ریاست این سازمان برگزیده شد و بعد از ایشان هم دکتر بانکی رئیس سازمان برنامه و بودجه شد. در هیچ مقطعی بحث تعطیلی سازمان مدیریت نبود. من تصور می‌کنم که آقای احمدی‌نژاد برای گریز و فرار از تبعات این اشتباه بزرگ خود سعی کرده پای شخصیت وزین و بزرگی چون شهید رجایی را به این ماجرا بکشاند".
الویری در آن مصاحبه آشکارا بیان کردند که انحلال سازمان عملی است اما غیرمنطقی و ناعادلانه است. عملی از این بابت که خوب می‌بینید این کار را انجام دادند. به اعتقاد من این کار غیر قانونی بود، چرا که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هم نامش در قانون اساسی آمده و در بسیاری از قوانین کشور ما این سازمان به عنوان یک دستگاه اجرایی و برنامه‌ریز مستقل وجود داشته است. اما این تصمیم غیرمنطقی است از این حیث که وقتی این سازمان که باید ناظر بر تشکیلات دستگاه‌های اجرایی از جمله ریاست جمهوری باشد، زیر نظر رئیس‌جمهور قرار می‌گیرد همه هزینه‌های انجام شده که طبق نظر رئیس‌جمهور و سلیقه معاونان انجام می‌شود، همگی مهر تأیید می‌خورد. در آن زمان که من معاون سازمان برنامه و بودجه بودم، ریاست جمهوری پیشنهاداتی را به سازمان برنامه ارائه می‌داد، اما مورد موافقت سازمان قرار نمی‌گرفت. انحلال سازمان برنامه و بودجه و ایجاد یک معاونت کوچک و گوش به فرمان رئیس‌جمهور در واقع واگذار کردن کلیه تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌های اقتصادی از یک سازمانی با چند صد نفر کارشناس با تجربه، به شخص آقای احمدی‌نژاد است که نه بر مبنای نظر کارشناسی بلکه بر مبنای مرید و مرادی زیر نظر ایشان کار می‌کند.
آسیب‌های انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به کشور چگونه بود؟
در این زمینه دیدگاه‌های مختلفی بیان شده است، اما به طور خلاصه بر اساس اظهارات صاحب‌نظران انحلال سازمان آسیب‌هایی به شرح زیر به کشور وارد ساخت:
افزایش قیمت پروژه‌های سرمایه‌گذاری به دلیل کاهش شدید مطالعات کارشناسی در مرحله نیازسنجی، تصویب و اجرا
تضعیف استقلال نهاد برنامه‌ریزی و بودجه و تبدیل نهاد برنامه‌ریزی از نهادی اثرگذار و تصمیم‌ساز به نهادی اثرپذیر و صرفاً مجری دستورات
تزلزل فرصت بازگشت به ریل برنامه‌های توسعه و تشدید فرآیند گریز از برنامه در سال‌های بعد و اخذ تصمیمات خلق الساعه و روزمرگی
از بین رفتن نظام نظارتی بر فعالیت پروژه‌ها
افت شدید امکان ارزشیابی فعالیت‌های اقتصادی کشور، زیرا که تنها دستگاهی که متولی این کار بود و طبق قانون مصوب 1351 باید چهار عمل اصلی برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزشیابی را انجام دهد، سازمان برنامه و بودجه بود. احمدی‌نژاد سازمانی را منحل کرد که این 4 کار مهم را انجام می‌داد و نتیجه این شد که خسارت‌های بسیار سنگینی به کشور وارد شد.
افزایش نقدینگی و تورم، 300 میلیارد دلار مصارف ارزی در مقابل متوسط 6 درصد رشد اقتصادی، نتیجه تعطیلی مغز اقتصادی کشور است.
الویری در زمینه خدمات سازمان مدیریت بیان داشته است که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از زمان تأسیس دو بار با چالش جدی مواجه شد که هر دو بار هم در زمان‌هایی بود که قیمت نفت بالا رفت و کشور با دلارهای فراوان نفتی مواجه شد. یک بار سال 53 در زمان شاه بود. شاه با افزایش دلارهای نفتی به جای این که این درآمدها را صرف اصلاح ساختارها و کارهای زیربنایی کند می‌خواست آن را صرف امور غیرضروری کند و در این راه سازمان برنامه و بودجه را مانع دید. شاه در این زمان به انتقاد از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پرداخت و گفت یک مشت کمونیست آنجا جمع شده و چوب لای چرخ می‌کنند. تا جایی که در نهایت رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را تغییر داد. در اوایل ریاست جمهوری احمدی‌نژاد هم مجدداً با دلارهای نفتی فراوان مواجه شدیم. باز هم دولت برای صرف این بودجه با مانع سازمان مدیریت مواجه شد. این بار گفتند کارشناسان آمریکایی آنجا همه کاره‌اند. با این تفاوت که این بار کنار گذاشته شدن رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کافی نبود و کل سازمان منحل شد. این سازمان منحل شد تا دست دولت در هزینه کردن‌ها باز شود. دولت بنا دارد که حساب دهی و کنترل و قابل محاسبه بودن بودجه امکان‌پذیر نباشد، به همین دلیل رئیس دولت نهم می‌گوید، می‌خواهد کاری کند بودجه یک دفترچه کوچک و قابل حمل در جیب برای هر ایرانی باشد.
پرده چهارم: دولت تدبیر و امید و احیاء و تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به دو سازمان «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه»
سال 1393 با روی کار آمدن دولت روحانی عنوان ساختمان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری تغییر کرد تا تحقق یکی دیگر از وعده‌های رئیس جمهور روحانی نیز نمایان‌تر شود. عنوان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی روز شنبه 13 دی‌ماه 1393 بر پیشانی ساختمان قدیمی این سازمان در میدان بهارستان نشست تا پس از حدود 7 سال این سازمان دوباره احیا شود. در همین خصوص رییس جمهوری در حکمی، دکتر محمدباقر نوبخت را به عنوان معاون رییس جمهور و رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور منصوب کرد.
اما به دنبال آن درست یکسال پس از احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت اول تدبیر و امید در سال 1395 شورای عالی اداری در جلسه‌ای حکم به تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور داد، تا براساس این مصوبه دو سازمان «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه» ایجاد شود. انحلال سازمان مدیریت برای دومین بار در طول تاریخ انقلاب اتفاق می‌افتد و این بار در ادامه برنامه‌های دولت برای اصلاح نظام مدیریت و ساختار اداری و استخدامی کشور و به ویژه ساماندهی نظام حقوق و دستمزد صورت می‌گیرد.
اما به دلیل کاهش توانمندی علمی و تخصصی و تجربی سازمان در دوران احمدی نژاد عملا در دوره اول دولت تدبیر و امید نتوانست نقش پررنگی در معادلات برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور بر عهده داشته باشد و به دلیل فاصله گرفتن از جریان اندیشه و تفکر در آن حیث توانمندی اندیشه‌ای و نگاه توسعه‌ای در تراز بالایی قرار نداشت و گواه این وصف اینکه غالب مدیران میانی و در مواردی خاص، معاونان سازمان با نگاه مدیریت عملیاتی و اداری و با کارکرد و ستادهای مکانیکال، تعریف و چینش شده بودند.
پرده پنجم: بازتعریف سازمان برنامه و بودجه با ساختار جدید
هیات وزیران در جلسه 5/3/1398 به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور، آیین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را ابلاغ کرد. در ساختار جدید پیش‌بینی شده، بازسازی سازمان مدیریت در قالب چهار کارگروه اصلی شورای برنامه‌ریزی کشور و استان‌ها مصوب شده است. یعنی کارگروه:
الف: کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه‌گذاری
ب- کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری، و آمایش سرزمین و محیط زیست
پ-کارگروه اجتماعی، فرهنگی، سلامت، زنان و خانواده
ت-کارگروه آموزش، پژوهش، فناوری و نوآوری
دبیر کارگروه الف و ب رئیس سازمان برنامه و بودجه استان است و دبیر کارگروه ب- رئیس سازمان مسکن و شهرسازی و دبیر کارگروه پ نیز مدیر کل امور اجتماعی و فرهنگی معاونت سیاسی، امنیتی واجتماعی استانداری است.
در تبصره سوم آمده است: با ابلاغ این آیین‌نامه، ایجاد و برگزاری هرگونه کارگروه، ستاد، کمیته، کمیسیون، شورا و عناوین مشابه در موضوعات وظایف شورا و کارگروه‌های ذیل آن توسط مقامات و دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی به جز در موارد مصرح در قوانین در سطح استان و شهرستان مجاز نخواهد بود.
با ابلاغ چنین ساختاری چند سوال نیازمند بررسی بیشتر هستند:
بررسی تغییرات تاریخی ایجاد و توسعه و انحلال چنین سازمانی حاوی چه درس‌هایی برای مدیریت توسعه کشور هست؟
آیا تجربه 5 برنامه قبل و 6 برنامه بعد از انقلاب و واگذاری اختیارات وسیع به یک دستگاه در چهار عمل اصلی یعنی: برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزشیابی کاری عقلانی است؟
آیا تجربه ضعیف برنامه‌ریزی و توسعه نیافتگی اقتصاد کشور در بسیاری از شاخص‌های ملی، استانی و بومی ناشی از بد کنشی چنین ساختاری نبوده است؟
آیا واگذاری چنین قدرتی به یک نهاد در کشوری که در آن اقتصادش به شدت سیاست‌زده است می‌تواند موجب رهایی کشور از مدارهای وابستگی درونی و بیرونی باشد؟
آیا تجمیع چنین قدرتی در سطح ملی و استانی در یک دستگاه موجب ترویج فساد و اندیشه خاصی در فرآیندهای توسعه کشور نخواهد شد؟
آیا جایگاه و کارکردهای ساختار کنونی استانداری و معاونت‌های وابسته یعنی معاونت اقتصادی، معاونت عمرانی، معاونت توسعه منابع، معاونت سیاسی و اجتماعی و معاونت امنیتی و انتظامی تضعیف نشده است؟
به راستی آیا تغییرات به عمل آمده در دو دولت تدبیر و امید برای حل مشکلات ساختاری و محتوایی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مبتنی بر یک اجماع نخبگان و صاحب‌نظران بوده است یا صرفا حل بعضی از مشکلات دستگاه‌های اجرایی کشور؟ آیا چنین تغییری رویکردی استراتژیک داشته یا اینکه رویکردی مقطعی و موضعی؟
برخی نیز این سوال را مطرح می‌کنند که در زمان وجود سازمان مدیریت، دولت‌ها چند درصد از برنامه و قوانین برنامه را اجرایی می‌کردند؟ لذا مشکل بود و نبود اسمی یک سازمان نیست و مشکل سیاست‌های پولی ما، استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی نیست. مشکل جای دیگری است. مشکل عدم اجرای سیاست‌های اقتصادی در نظام پولی و ارزی است. لذا از نظر آنان تفاوت‌هایی بین سازمان مدیریت و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهور وجود ندارد، فقط نام‌ها تغییر کرده‌اند.
به هرحال سوالات فوق نشان دهنده آن است که کارایی و اثربخشی سازمان برنامه و بودجه وابسته به عوامل دیگری به‌ویژه مسایل سیاسی و ناهماهنگی سه قوه مجریه، قضائیه و مقننه و نهادها و مکانیزم‌های تنظیم کننده آن‌هاست. بدیهی است برای بهره‌گیری از این تجربه معظم تاریخی نیاز است مجددا جایگاه و ماهیت این سازمان در تعامل با نظام برنامه‌ریزی کشور مورد بازبینی بیشتر قرار گرفته و از تصمیم‌های عجولانه و سست بنیاد خودداری شود. به طور کارشناسی و اندیشمندانه¬ای فتح الله آقاسی در کتاب"انحلال نظام تدبیر" در مورد علل به نتیجه نرسیدن تلاش‌های سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سخن گفته است. از نظر ایشان کارآمدی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، همین‌طور کارآمدی دولت و حکومت ما مستلزم طراحی منظومه‌ای منسجم از نظام تدبیر است. نظام تدبیر ما به‌شدت مخدوش و متزلزل است. این نکته‌ای است که بسیاری از اندیشمندان ما چون رنانی، ستاری‌فر، نیلی، مردوخی و مرحوم عظیمی بنوعی صریح بدان اشاره کرده بودند و این روزها نیز با نومیدی از آن سخن می‌گویند. سازمان برنامه یک نماد و یک جزء از نظام تدبیر است، اما برای نیل به یک حکومت مدبرانه و حکمرانی خوب، به الزاماتی نیاز است که یکی از آن‌ها هم راستایی دولت و نظام است. همینطور هم راستایی مجلس و مردم با روح برنامه‌ای، ضروری است. به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین راهکارها جلوگیری از انحراف برنامه‌های بالادستی و نظارت دقیق است که وضعیت اقتصاد ایران را به سمت ثبات و آرامش، هماهنگی و برنامه‌ریزی منسجم برای برقراری تعادل میان بخش‌های مختلف و هم راستا ساختن حرکت دستگاه‌های متعدد اجرایی می‌برد و این مهم با احیاء سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی امکان‌پذیر خواهد بود و این نکته را نباید فراموش کرد که وجود سازمان برنامه و بودجه زمانی می‌تواند در کشوری دارای ارزش و رسالتی خاص باشد که نظام تدبیر آن جامعه توانایی پذیرش وجود چنین سازمانی را داشته باشد.
منظور از نظام تدبیر قوای سه‌گانه در کشور، تمام دستگاه‌های دیوان سالاری شامل دستگاه‌های اجرایی و دستگاه‌های تصمیم‌گیر و نیز قانون اساسی کشور است. این نظام تدبیر باید نیازشان به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جدی باشد و برای آن اهمیت قائل باشند. متاسفم که بگویم نظام و دولت در ایران در مقاطعی هم‌راستا نبوده و نیستند. این عدم هم‌راستایی، مدیریت و برنامه‌ریزی را خنثی ساخته است. بعلاوه مجلس و نظام برنامه نیز با هم، هم‌راستا نیستند. متاسفانه باید گفت شرایطی پدید آمده است که انرژی‌ها تحلیل می‌رود و علی‌رغم اینکه چراغ اتاق‌های سازمان برنامه و دیگر دستگاه‌ها تا پاسی از شب روشن است، اتفاقات مثبت به سختی و صعوبت رخ می‌دهد. در یک کلمه ما باید فکری به حال افکار و ساختارهای‌مان بکنیم. یکی از راه حل‌ها، ایجاد ساختارهای اندیشمند و متفکر برای پایش حرکت کند و بطئی توسعه کشور و اداره گران کشور است که سازمان برنامه و بودجه می‌تواند یکی از این ساختارها باشد.
انتهای پیام